Vers une refonte de la gouvernance Internet ?

Cet article fut initialement publié sur DomainesInfo.fr, le 20 septembre 2005.

Pour finir de préparer la seconde phase du SMSI, les parties prenantes se réunissent à Genève. L’occasion de faire le point sur les modèles proposés pour remplacer l’actuelle hégémonie ICANN/USA.

Très tôt, la popularisation de l’Internet a posé la question de sa gouvernance. Plus qu’une simple question, elle est rapidement devenue un débat de la plus haute importance, aujourd’hui saisi au plus haut niveau institutionnel dans le cadre du Sommet Mondial pour la Société de l’Information (SMSI).

Parallèlement à cela, des politiques de régulation en tout genre se sont développées, de l’autorégulation à la régulation législative ou paralégislative.

À l’heure actuelle, l’Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) tient une place prépondérante dans la gouvernance de l’Internet, mais la concentration de cette tâche dans les mains de cette seule institution est remise en cause.

À tel point que la première phase du SMSI à Genève avait débouché sur la création d’un Groupe de Travail sur la Gouvernance de l’Internet (GTGI) présidé par monsieur Nitin Desai, Conseiller Spécial du Secrétaire Général des Nations Unies pour le SMSI.

En prévision de la seconde phase du SMSI qui se déroulera à Tunis du 16 au 18 novembre 2005, le rapport officiel du GTGI [1] a été rendu public le 1er août 2005 (I) et a suscité des réactions parmi les organismes intéressés (notamment l’ICANN, la NRO et le CENTR) (II).

Ce rapport sera aussi au centre des discussions lors de la réunion finale de préparation de la prochaine phase du SMSI qui se déroule à Genève du 19 au 30 septembre.

Pas de prépondérance d’un seul gouvernement ou État

La Déclaration de principes [3] et le Plan d’action [4] du SMSI adoptés à Genève priaient le GTGI d’élaborer une définition pratique de la gouvernance de l’Internet.

Une définition laconique a été retenue : « il faut entendre par “gouvernance de l’Internet” l’élaboration et l’application par les États, le secteur privé et la société civile, dans le cadre de leurs rôles respectifs, de principes, normes, règles, procédures de prise de décisions et programmes communs propres à modeler l’évolution et l’utilisation de l’Internet » [5].

Le GTGI marque fermement son intention de ne pas laisser un seul gouvernement jouer un rôle prépondérant dans la gouvernance internationale de l’Internet. En effet, depuis 1998, la gouvernance de l’Internet est en grande partie régie par l’ICANN, étroitement liée au Département américain du commerce par un protocole d’accord [6]. Désormais, le GTGI parle d’un ICANN « réformé et internationalisé » [7], voire onusien.

Par conséquent, la gouvernance ne serait plus l’apanage d’une association de droit privé américain mais intéresserait l’ensemble des acteurs de l’Internet :

- les États, qui verraient leur pouvoir de décision accru puisqu’il est actuellement dérisoire dans le cadre du Comité consultatif gouvernemental (GAC) de l’ICANN (qui regroupe une centaine d’États),

- le secteur privé, à l’origine du développement de l’Internet [8] et

- la société civile, c’est-à-dire, globalement, les utilisateurs de l’Internet [9].

Cette structure rejoint en quelque sorte la perception que se faisait déjà en 2000 Mme Frison-Roche qui laissait penser que nous devrions évoluer « vers un système qui s’appuiera à la fois sur le droit des contrats, sur des juges étatiques, sur des régulateurs mondiaux, le tout structuré par des traités internationaux visant à préserver une compatibilité générale » [10].

Quatre modèles pour une autre gouvernance de l’Internet

Ne s’arrêtant pas à cette seule définition de la gouvernance, le rapport officiel du GTGI propose quatre modèles. Plutôt que de les rapporter en détail [11], il nous paraît plus intéressant d’en dégager brièvement la philosophie à travers leurs points principaux.

Comme nous l’avons souligné, la gouvernance serait « internationalisée » et chaque groupe (États, secteur privé et société civile) se verrait attribuer un rôle consistant par exemple dans la faculté d’émettre des propositions, dans un pouvoir de surveillance ou de décision à divers niveaux.

Du point de vue structurel, le paysage de la gouvernance de l’Internet pourrait être totalement modifié et l’on pourrait voir naître des institutions internationales de type onusien. Par exemple, « un Conseil Mondial de l’Internet (CMI) composé de membres désignés par chaque État (…) [et qui] reprendrait les fonctions relatives à la gouvernance de l’Internet sur le plan international qu’exerce actuellement le Département du commerce du Gouvernement des États-Unis. Il remplacerait également le Comité Consultatif gouvernemental (GAC) de l’ICANN » (modèle 1).

Une solution tout aussi ambitieuse (modèle 4) ferait collaborer plusieurs organes :

un Conseil des Politiques Internet Mondiales (CPIM) placé sous la direction des États, une société mondiale pour l’attribution des noms de domaine et numéros de l’Internet appelée WICANN et qui serait contrôlée non plus par le Département américain du commerce mais par le CPIM, et un Forum Mondial de la Gouvernance de l’Internet (FMGI) qui serait chargé de « faciliter la coordination et l’examen des questions politiques liées à l’Internet ».

Ce remodelage pourrait encore passer par la création d’un Conseil International de l’Internet (CCI) dont l’une des fonctions serait de prendre le relais de l’ICANN/IANA (modèle 3).

Enfin, une autre solution, moins bouleversante, consisterait non pas à la création d’une structure spécifique mais simplement dans le renforcement des pouvoirs du GAC (modèle 2).

L’intention d’internationaliser les débats et les prises de décision dans une perspective de gouvernance mondiale démocratique est largement perceptible. Elle a logiquement généré la réaction des organismes intéressés.

Coordonner les organismes à tous les niveaux

Le 15 août 2005 [12], l’ICANN prend position sur la définition de la gouvernance de l’Internet retenue par le GTGI, en ce qu’elle reflète la philosophie qui doit entourer la société de l’information, notamment en faisant participer les États, le secteur privé et la société civile.

L’ICANN reconnaît que le champ de la gouvernance de l’Internet dépasse ses seules compétences en matière d’adressage et de nommage et par là même, avalise l’idée selon laquelle il est nécessaire de la reformuler et de la refondre. Elle souligne notamment l’attention qui doit être apportée à la participation des différents groupes dans la prise de décision par exemple en matière de gTLDs, de ccTLDs, de sTLDs, etc. [13].

Elle tient à souligner l’importance de la coordination entre les organismes internationaux, régionaux et nationaux et note que cette coordination devrait se réaliser, moyennant les améliorations nécessaires, avec les organismes déjà existants.

La fin du système actuel

La Number Resource Organization (NRO) [14] regroupe les registres régionaux (Regional Internet Registries ou RIRs). Elle a présenté ses commentaires dans un document du 15 août 2005 [15].

Selon cet organisme, le rapport du GTGI ne souligne pas suffisamment la nécessité d’intégrer et de respecter la Déclaration de principes dans la politique de gouvernance de l’Internet.

En revanche, la NRO félicite le GTGI pour l’attention portée au multilatéralisme et pour la place laissée à chacune des parties prenantes.

Surtout, elle insiste fortement sur le fait qu’aucun gouvernement ne doit bénéficier, seul, d’une mainmise sur l’Internet et espère la fin du système actuel. Concrètement et explicitement, la NRO soutient le modèle n° 2 proposé par le GTGI, soit un renforcement des pouvoirs du GAC.

Maintenir l’ICANN

Le Council of European National Top Level Domain Registries (CENTR) est une association qui rassemble des registres de ccTLDs (comme l’AFNIC pour la France ou le DENIC pour l’Allemagne) [16].

La réaction du CENTR [17] sur le rapport du GTGI est nuancée.

Il recommande une amélioration de la définition de la gouvernance qui devrait, selon lui, clarifier le fait que les gouvernements, le secteur privé et la société civile doivent participer sur un même pied d’égalité à l’évolution de l’Internet.

Quant à l’aspect structurel de la gouvernance, le CENTR rejoint la position selon laquelle une distinction est nécessaire entre ce qui mérite d’être restructuré et ce qui doit être maintenu. En d’autres termes, il ne lui paraît pas utile de refondre totalement le paysage de la gouvernance, rejoignant en cela la position de l’ICANN. Plus précisément, toute nouvelle structure ne devrait voir le jour que si aucune organisation actuelle ne peut s’acquitter des tâches délaissées ou à envisager. Et très clairement, le CENTR souhaite le maintien de l’ICANN comme organisme de gestion du DNS.

Cette position s’explique notamment par le fait que de nombreuses problématiques doivent continuer à trouver des solutions au niveau local ou au niveau régional, et ce, compte tenu des divergences législatives et culturelles ; une réaction d’autant plus compréhensible que le CENTR représente les intérêts des registres nationaux.

Pour aller plus loin

[1] Rapport final du Groupe de Travail sur la Gouvernance de l’Internet, 1er août 2005. Ce rapport a été établi par les 40 membres du GTGI représentant des États, le secteur privé et la société civile.

[2] Rapport de base du Groupe de Travail sur la Gouvernance de l’Internet, juin 2005.

[3] SMSI, Déclaration de principes, Construire la société de l’information : un défi mondial pour le nouveau millénaire, 12 mai 2004.

[4] SMSI, Plan d’action, 12 mai 2004.

[5] Rapport final du GTGI, §10, p. 3.

[6] Memorandum of understanding between the U.S. Department of Commerce and ICANN, November 25, 1998.

[7] Rapport final du GTGI, §54, p. 12.

[8] Le secteur privé regroupe les entités du secteur privé « qui offrent un modèle économique viable permettant d’atteindre les objectifs de développement à l’ordre du jour [et qui] contribuent à créer des conditions matérielles favorisant l’accès universel à l’information et aux services TIC à valeur ajoutée et à encourager la croissance économique par le biais de nouveaux partenariats et de transferts de technologies » (UIT, WSIS, FAQ).

[9] La société civile correspond aux « hommes et femmes issus de continents et milieux culturels différents, aux perspectives, expériences et compétences diverses, représentant les membres de différents groupes d’intérêt d’une société civile mondiale émergente » et dont l’objet est de « promouvoir, respecter, protéger et affirmer la dignité et les droits de tous les peuples et de chaque personne » (Déclaration de la société civile au Sommet Mondial sur la Société de l’Information, Assemblée plénière de la société civile au SMSI, 8 décembre 2003, pages 2 et 3).

[10] M.-A. Frison-Roche, « Les États-Unis n’imposeront pas leur droit à la planète entière », L’Expansion, 28 sept. 2000.

[11] Ils sont très clairement présentés dans le rapport final.

[12] ICANN Comments on the Report of the Working Group on Internet Governance, 15 August 2005.

[13] ICANN Comments, §21, page 8.

[14] Number Resource Organization (NRO), www.nro.net.

[15] Number Resource Organization (NRO) Comments on the WGIG Report, 15th August, 2005.

[16] CENTR, www.centr.org.

[17] Council of European National Top Level Domain Registries - CENTR, Comments on the WGIG final Report.

Les liens du dossier

- Council of European National Top Level Domain Registries - CENTR, Comments on the WGIG final Report

- Number Resource Organization (NRO) Comments on the WGIG Report, 15th August, 2005

- ICANN Comments on the Report of the Working Group on Internet Governance, 15 August 2005

- Rapport final du Groupe de Travail sur la Gouvernance de l’Internet, 1er août 2005